财政部门对会计师事务所的监管无需考量个体权益｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告河源市汇通矿业有限公司，住所地广东省河源市东源县曾田镇蒲田村委会办公楼内。
法定代表人陈建胜，经理。
委托代理人赵祖国，湖南澧州律师事务所律师。
委托代理人陈建波，湖南公言律师事务所律师。
被告中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人刘昆，部长。
委托代理人刘磊，中华人民共和国财政部工作人员。
委托代理人高丽春，北京市中伦律师事务所律师。
诉讼记录
原告河源市汇通矿业有限公司（以下简称汇通公司）不服被告中华人民共和国财政部（以下简称财政部）作出的财复议〔2020〕46号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称不予受理决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年7月15日线上公开开庭审理了本案。原告汇通公司的委托代理人赵祖国、陈建波，被告财政部的委托代理人刘磊、高丽春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2020年5月20日，被告财政部作出不予受理决定，主要内容如下：一、《中华人民共和国会计法》（以下简称会计法）第三十一条第三款规定，财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督。《中华人民共和国注册会计师法》（以下简称注册会计师法）第五条规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第97号，以下简称97号令）第四十八条第一款规定，财政部应当加强对省级财政部门监督、指导会计师事务所和注册会计师工作的监督检查。97号令第五十条第五项规定，省级以上财政部门应当将被实名投诉或者举报的会计师事务所列为重点检查对象，实施严格监管。97号令第六十三条规定，会计师事务所或者注册会计师违反法律法规及本办法规定的，由省级以上财政部门依法给予行政处罚。违法情节轻微，没有造成危害后果的，省级以上财政部门可以采取责令限期整改、下达监管关注函、出具管理建议书、约谈、通报等方式进行处理。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，申请人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第二项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，广东省财政厅对会计行业的监督管理与汇通公司没有行政法上的利害关系，粤财监函〔2020〕16号《关于广东天华华粤会计师事务所有限公司有关投诉事项的复函》（以下简称16号复函）不会对汇通公司的合法权益直接产生影响。汇通公司请求撤销16号复函的复议请求不属于行政复议法第二条规定的行政复议范围，也不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。二、汇通公司的其他复议请求不属于行政复议法第二条规定的行政复议范围，也不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。根据行政复议法第十七条第一款的规定，财政部决定不予受理汇通公司提出的行政复议申请。
原告汇通公司诉称：2008年4月6日，汇通公司、河源广通旅游风景区有限公司的发起人郭波元等人，借《验资报告》开设临时账户，虚假注资200万元，骗取工商登记。2011年8月3日通过非法手段骗取了《采矿许可证》。2013年9月12日,汇通公司的发起人明知股权虚假，编制虚假陈述的《股权转让协议书》将公司转让给李振光，诈骗630万元。因2014年4月1日在交接公司财产时，李振光发现汇通公司无经营场地、无办公场所、无机械设备、无财务账册，实为空壳，故拒绝履行《股权转让协议书》，拒绝支付余款530万元。故公司发起人于2015年1月10日向法院起诉。法院判决李振光强制履行协议。后原告起诉发起人抽逃出资。而广东天华华粤会计师事务所有限公司(以下简称华粤会计师事务所)及其注册会计师在天华华粤审字（2018）10807号《专项审计报告》（以下简称《专项审计报告》）中故意捏造事实，称汇通公司向其提供了审计资料，汇通公司不存在抽逃注册资金的情况，故意向法院提供虚假证明文件。2019年9月24日，原告股东李振光向广东省财政厅投诉华粤会计师事务所及其注册会计师故意出具虚假审计报告。广东省财政厅作出答复称审计报告不是虚假报告。同年11月30日，李振光向被告申请行政复议，被告以无利害关系，不会对李振光合法权益直接产生影响为由，驳回了李振光的行政复议申请。2020年3月20日，原告向广东省财政厅投诉华粤会计师事务所及其注册会计师故意出具虚假审计报告。广东省财政厅作出16号复函答复称，广东省财政厅已裁定审计报告不是虚假报告，财政部已驳回李振光的行政复议，原告属于重复投诉。对此，原告向被告申请行政复议，遭被告不作为。原告认为，被告作出的不予受理决定，违背事实和法律，滥用职权，不依法履职且程序违法。广东省财政厅未针对原告的投诉事项，进行监督查处，直接损害了原告重大权益，原告有权依法申请行政复议。被告作出不予受理决定，属严重违法不作为。综上，原告请求：1.依法撤销不予受理决定，判决被告重新作出行政行为；2.本案诉讼费由被告承担。
在法定举证期限内，原告汇通公司向本院提交了如下证据：1.《投诉广东天华华粤会计事务所有限公司、何伟斌、谭毅松故意出具虚假审计报告》及证据清单，证明2020年3月20日原告依法向广东省财政厅投诉华粤会计师事务所及其注册会计师故意出具虚假审计报告，掩盖涉嫌违法犯罪人员逃避法律制裁；2.16号复函，证明华粤会计师事务所及其注册会计师故意违反注册会计师法，故意向法院出具虚假审计报告，掩盖严重违法犯罪行为，已触犯《中华人民共和国刑法》第二百二十九条规定，广东省财政厅应当依据97号令查处，作出行政处罚决定，将涉嫌犯罪依法移送司法机关，追究刑事责任。而广东省财政厅故意不履行查处职责作出16号复函；3.行政复议申请以及证据清单，证明原告对16号复函不服，依据行政复议法及97号令第四十八条、第七十五条规定，向被告申请行政复议，请求依法监督纠错；4.不予受理决定及邮件查询单，证明被告明知行政机关已经依职权确认汇通公司发起人抽逃出资涉嫌犯罪，华粤会计师事务所及其注册会计师故意违反注册会计师法，故意向法院出具虚假审计报告，掩盖严重违法犯罪行为，严重侵害了原告的合法权益，危害国家利益，被告作出不予受理决定，违背事实和法律，滥用职权，不依法监督行为，侵害了原告的合法权益。
被告财政部辩称：1.被告作出不予受理决定并无不当。根据会计法、注册会计师法和97号令规定，财政部门对会计行业具有监管职责，但并未规定相关人员对会计师事务所、审计报告的投诉举报权利及财政部门在会计领域处理投诉、举报的程序，仅要求被实名投诉或者举报的会计师事务所应当被列为重点检查对象，确有违法行为的，财政部门对会计师事务所和注册会计师进行处理。根据行政复议法第二条及行政复议法实施条例第二十八条第二项规定，本案中，16号复函不会对原告的合法权益直接产生影响，也没有法律规定广东省财政厅在作出16号复函时应对原告的利益给予特别保护和考量。并且，《专项审计报告》是受原告原股东的委托，根据委托人提供的会计材料等作出的，被原股东作为与现股东民事诉讼案件中的诉讼证据使用，并不直接影响原告的权益，原告的主张可以在民事诉讼程序中获得救济。广东省财政厅的监管行为与原告没有行政法上的利害关系。因此，原告请求撤销16号复函的复议请求及其他复议请求均不属于行政复议法第二条规定的行政复议范围，不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项规定的行政复议受理条件。2.被告作出不予受理决定程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告财政部向本院提交了如下证据：1.《专项审计报告》；2.李某光向广东省财政厅提交的《投诉广东天华华粤会计事务所有限公司、何伟斌、谭毅松故意出具虚假审计报告》；3.广东省财政厅作出的粤财监函〔2019〕26号《关于投诉广东天华华粤会计师事务所有限公司有关事项的复函》；4.广东省财政厅向广东省注册会计师协会发出《关于移交广东天华华粤会计师事务所有限公司被投诉有关事项的函》；5.李某光提交的行政复议申请书及邮寄凭证；6.被告作出财复议〔2020〕12号《驳回行政复议申请决定书》；7.原告向广东省财政厅提交的《投诉广东天华华粤会计事务所有限公司、何伟斌、谭毅松故意出具虚假审计报告》；8.16号复函；9.原告提交的行政复议申请书、相关证据材料及邮寄凭证；10.被告寄出不予受理决定的邮寄凭证，以上证据证明不予受理决定的作出并无不当。同时，被告提交了会计法、注册会计师法、97号令、行政复议法、行政复议法实施条例的相关条款作为其法律依据。
经庭审质证，原告认可被告证据1、4、6的关联性，不认可真实性、合法性及证明目的；认可被告证据2、5、7、8、9、10的关联性、真实性、合法性，不认可证明目的；认可被告证据3的关联性、真实性，不认可合法性及证明目的。被告认可原告全部证据的关联性、真实性、合法性，不认可证明目的。
本院经审查认为，原告提交的证据4中的不予受理决定为本案的被诉行为，不作为证据采纳；原告提交的其他证据及被告提交的全部证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，且符合证据的真实性、合法性原则，与审查被诉行为的合法性具有关联，能够证明原告提出行政复议申请、复议请求以及被告作出不予受理决定的行政程序等客观事实，本院予以采信，但原告提交的证据2、4的证明目的，本院不予采信。
经审理查明：原告汇通公司向广东省财政厅提交《投诉广东天华华粤会计事务所有限公司、何伟斌、谭毅松故意出具虚假审计报告》,该投诉书的落款时间为2020年3月20日，原告请求广东省财政厅依据注册会计师法第三十九条以及97号令第七十条、第七十三条规定，对华粤会计师事务所、何伟斌、谭毅松依法查处，涉嫌犯罪移送司法机关。2020年4月2日，广东省财政厅作出16号复函，答复主要内容为：汇通公司的投诉事项与汇通公司股东李某光于2019年9月26日投诉事项相同，属于同一事实和理由再次提出同一诉求，有关事项已在李某光投诉受理期间依法进行了相应的核查处理，故广东省财政厅不再重复处理。2020年5月14日，原告不服16号复函以广东省财政厅作为被申请人，向财政部提交行政复议申请书，复议请求如下：1.广东省财政厅作出的16号复函明显错误，不履行法定职责，涉嫌包庇放纵会计师出具虚假审计报告的违法犯罪，请求依法纠错撤销；2.华粤会计师事务所的行为故意违反注册会计师法第二十条、第二十一条、第二十二条规定，故意出具虚假审计报告，请求责令广东省财政厅依据97号令第四十六条、第五十五条、第六十三条、第六十七条、第七十条、第七十三条、第七十六条规定履行法定职责，对华粤会计师事务所故意违法违规行为作出行政处罚决定，依法移送涉嫌犯罪，依法追究广东省财政厅官僚主义的渎职责任。同年5月15日被告收到原告的行政复议申请书，同年5月20日，被告作出不予受理决定，并于同年5月29日向原告邮寄送达，原告于同年6月2日签收。原告不服不予受理决定，于同年6月7日向本院邮寄起诉状等材料，提起本案诉讼。
另查，汇通公司股东李振光就本案投诉事项曾向广东省财政厅进行过投诉，广东省财政厅于2019年11月14日向李振光作出粤财监函〔2019〕26号《关于投诉广东天华华粤会计师事务所有限公司有关事项的复函》，并在回复李振光的同时，将《专项审计报告》中存在的部分审计程序不足、获取审计证据不充分等问题，向广东省注册会计师协会发函，通知该协会按照行业管理规定对该事务所严肃处理（如进行约谈、通报等方式），要求华粤会计师事务所对《专项审计报告》存在的问题立刻整改，提高执业质量，并督促、引导事务所加强内部审核、严控执业风险。李振光不服，向财政部申请行政复议，2020年2月4日，财政部作出财复议〔2020〕12号《驳回行政复议申请决定书》，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，驳回了李振光的行政复议申请。
裁判分析过程
本院认为，根据原告、被告的诉辩理由，能够确定本案的争议焦点为：原告提出的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件，即原告与被复议行为之间是否存在利害关系。行政复议法实施条例第二十八条对于行政复议申请应当符合的条件作出具体规定，其中第二项规定，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中原告认为，华粤会计师事务所在原告股东与原告发起人之间的民事诉讼案件中故意出具虚假审计报告而向广东省财政厅进行投诉，请求广东省财政厅对华粤会计师事务所及其两位会计师进行查处。因此，上述利害关系的审查实质为针对会计师事务所及会计师的执业行为，原告与财政部门的监督管理行为之间是否具有利害关系，原告是否可以针对财政部门的监督管理行为提起行政复议。
首先，注册会计师法第一条规定，为了发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用，加强对注册会计师的管理，维护社会公共利益和投资人的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，制定本法。该法第五条规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。97号令第三条规定，省级财政部门应当遵循公开、公平、公正、便民、高效的原则，依法办理本地区会计师事务所执业许可工作，对本地区会计师事务所进行监督管理。同时，第四十五条第三项规定，省级以上财政部门依法对会计师事务所和注册会计师的执业情况实施监督检查；第五十条第五项规定，会计师事务所被实名投诉或举报的，省级以上财政部门应当将其列为重点检查对象，实施严格监督。但相关法律、法规或规章中并未对财政部门有关投诉举报事项的受理、处理和答复的职责、程序作出明确规定。
其次，注册会计师法第四十二条规定，会计师事务所违反该法规定，给委托人、其他利害关系人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。华粤会计师事务所出具的《专项审计报告》是受原告发起人的委托，作为原告股东与原告发起人之间的民事诉讼案件中的证据使用。如果原告认为上述审计报告损害其合法权益，可以通过请求民事侵权赔偿等法定途径予以救济，尚无法律、法规规定财政部门履行对会计师事务所进行监督管理的职责时，需考量或保护被审计单位有民事纠纷的其他个人或者企业的权益。因此，广东省财政厅针对原告的投诉举报履行监督管理职责并未对原告的权利义务产生影响。且广东省财政厅所作16号复函系对已处理过的相同事项不再处理的告知行为，亦未对原告设定权利义务。
第三，关于原告提出请求被告依法追究广东省财政厅官僚主义的渎职责任、请求被告责令广东省财政厅对华粤会计师事务所故意违法违规行为作出行政处罚决定，依法移送涉嫌犯罪等复议请求，实际系要求财政部门基于维护行政管理秩序和公共利益的要求，为不特定市场主体提供一般性权利保护，该职责的履行同样不会对原告的合法权益造成减损。
因此，原告与被复议的行为之间不具有法律上的利害关系，不具有本案行政复议申请人主体资格，被告据此作出不予受理决定正确。此外，被告在收到原告提出的行政复议申请后，在法定期限内作出不予受理决定，并依法向原告送达，程序上符合行政复议法第十七条的规定，原告对行政复议程序亦无异议，故本院对被告作出不予受理决定的行政程序之合法性予以确认。
综上，被告作出的不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
裁判结果
驳回原告河源市汇通矿业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告河源市汇通矿业有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，双方当事人可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 梁菲
审 判 员 王阳
审 判 员 王贺
二〇二〇年八月二十四日
法官助理 邓玲
书 记 员 牛捷
往期相关链接
投诉举报人是否具备行政复议申请人资格或行政诉讼原告资格的判断｜北京行政裁判观察
证券监管机关不负有基于个别举报投诉而启动调查程序的法定义务｜北京行政裁判观察